建章立制，促抽水蓄能行業持續、穩定、健康發展

中國水力發電工程學會抽水蓄能行業分會

近日，國家發展改革委、國家能源局聯合印發《抽水蓄能電站開發建設管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），圍繞加強新能源基礎設施建設，規范抽水蓄能電站開發建設管理建章立制。《辦法》出臺有利于促進抽水蓄能行業持續、穩定、健康發展。

一、充分把握《辦法》出臺的背景

抽水蓄能是技術成熟、經濟性好、可大規模開發的綠色靈活調節電源，是支撐新能源高質量躍升發展、推動能源安全低碳轉型的重要基礎設施。受多方面因素影響，我國抽水蓄能發展一度滯后，截至2020年底投產僅3149萬千瓦，在電力裝機中占比僅1.4%。“十四五”以來，國家發展改革委、國家能源局深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加強規劃指導，完善政策機制，推動抽水蓄能發展進入新階段、取得新成效。

2021年，國家能源局印發《抽水蓄能中長期發展規劃（2021-2035年）》，提出2025年6200萬千瓦以上、2030年1.2億千瓦左右的投產目標，明確了行業發展預期；同時，一批行業標準和規程規范相繼發布實施，為抽水蓄能規范有序發展奠定了基礎。在規劃引領、政策支持、產業鏈支撐下，“十四五”以來我國抽水蓄能發展步入快車道，超過1.7億千瓦生態優先、系統需要的抽水蓄能電站項目陸續核準實施。截至2024年底，全國抽水蓄能投產規模已超5800萬千瓦，成為電力保供和低碳轉型的生力軍。

2024年11月，《中華人民共和國能源法》頒布，提出“國家合理布局、積極有序開發建設抽水蓄能電站”。為更好貫徹能源法，適應新形勢新要求，國家發展改革委、國家能源局會同有關方面，認真總結抽水蓄能開發建設實踐經驗，深入開展調查研究，廣泛聽取各方意見，編制形成《辦法》，從建章立制角度進一步明確抽水蓄能電站開發建設管理要求，促進行業持續、穩定、健康發展。

二、深刻體悟《辦法》出臺的重要意義

（一）供需兩側協同發力，推動行業持續發展

《辦法》堅持需求導向，明確行業持續發展預期。隨著風能、太陽能等可再生能源的大規模高比例發展，電力系統的波動性和間歇性問題日益凸顯，調節電源的需求大幅增加。在能源變革轉型的大背景下，抽水蓄能需求規模躍升。立足于需求導向，《辦法》提出由國家發展改革委、國家能源局結合能源電力與經濟社會發展、新能源與傳統能源、系統安全與技術經濟確定電力系統調節能力優化布局方案，統籌抽水蓄能與其他調節性資源等因素，規劃產業發展總量規模，明確行業持續發展預期。

《辦法》加強資源供給，筑牢行業持續發展基礎。我國幅員遼闊，地形高低起伏，山地、高原和丘陵約占陸地面積的67%，抽水蓄能資源稟賦得天獨厚，站點豐富且分布范圍廣。綜合考慮地理位置、地形地質、水源條件、水庫淹沒、環境影響、工程技術及初步經濟性等因素，全國已普查篩選出資源站點1500余個，總規模達16億千瓦/100億千瓦時（含已建、在建及規劃站點），在全國絕大多數省份均有分布。著眼于資源供給，《辦法》提出由省級能源主管部門會同相關部門在站點資源調查基礎上，建立省級站點資源庫、加強站點資源保護并滾動調整，筑牢行業持續發展基礎。

（二）有序建設及時調整，保持行業穩定發展

《辦法》堅持有序建設，規劃行業穩定發展時序。抽水蓄能電站分布廣、工程規模大、總投資高、經濟拉動效應明顯，在電站建設期可通過直接投資拉動經濟增長，提升電力、交通等基礎設施水平，帶動就業、改善民生；電站建成后可帶動文旅等產業發展和產業結構升級，增加地方財稅收入。開發建設抽水蓄能電站是同步推動能源綠色低碳轉型與促進地方經濟社會發展的重要選擇，易受地方“上項目、拉投資”的熱情所影響而集中實施。《辦法》要求堅持“有序建設”的原則，由國家能源局根據各省提出的布局方案，組織優化銜接，統籌電力供需、區域協調、產業鏈協同等因素，分年度確定各省（區、市）服務電力系統抽水蓄能規模，再由省級能源主管部門根據確定的分年度規模明確具體項目，規劃好項目開發建設的穩定時序。

《辦法》要求及時調整，增強行業穩定發展信心。抽水蓄能電站地下工程多、技術難度大、建設標準高、涉及范圍廣，投資決策難度大，需要開展深入、全面的預可行性研究、可行性研究等前期工作，對項目的必要性、可行性和經濟性進行研判；還需辦理用地預審、移民安置規劃、社會穩定風險評估、防洪影響評價、水土保持方案評價、水資源論證、環境影響評價、地震安全性評價、安全預評價等許可文件，實施時序易受到各類條件和程序的影響而拖后。《辦法》提出對于難以按照原定時序實施的項目，省級能源主管部門應及時從布局方案后序項目中擇優補選替代或滾動納入次年本省（區、市）年度發展規模或從布局方案外擇優補選替代項目，增強了行業穩定發展的信心。

（三）規范開發建設運行，促進行業健康發展

《辦法》規范開發管理，找準行業健康發展的項目“管家”。投資主體、項目單位是項目管理的第一責任主體，對項目的進度、質量、安全和成本管理負總責。抽水蓄能項目投資體量大、投資回收周期長，屬于技術、資金密集型產業，需要由具備相應實力和能力的主體推進項目建設。《辦法》要求省級能源主管部門統籌組織以競爭性方式優選項目投資主體，找準保障行業健康發展的項目“管家”。

《辦法》規范建設管理，嚴格行業健康發展的關鍵環節。開發建設抽水蓄能電站的外部性較強，涉及重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益，按照國務院相關條例要求實行核準管理。《辦法》一方面加強核準管理，要求抽水蓄能項目應先評估、后核準，不得下放核準權限，嚴格核準變更；另一方面加強建設管理，要求項目單位以及勘察、設計、施工、監理等參建單位落實質量安全和生態環保責任，要求電網企業按有關規定履行接網服務程序，通過壓實各方責任，抓好項目建設這一行業健康發展的關鍵環節。

《辦法》規范運行管理，形成行業健康發展的良性循環。抽水蓄能電站在電力系統中發揮著重要的作用，是保障電網安全、穩定、經濟運行的重要基礎設施。充分發揮抽水蓄能的功能作用，需要加強調度運行管理。《辦法》結合現行政策和制度，從機組轉入商運管理、調度運行管理、調度運行監測、行業發展監測方面，對省級能源（電力運行）主管部門、派出機構、電網企業及其電力調度機構提出要求，旨在提升抽水蓄能電站的利用水平，發揮抽水蓄能電站在推動能源低碳轉型、保障電力系統安全穩定方面的重要作用，形成行業健康發展的良性循環。

三、扎實推進《辦法》落實落地

隨著碳達峰碳中和目標的提出、新型電力系統加快建設，為更好推動新形勢下抽水蓄能高質量發展，2022年4月，中國水力發電工程學會抽水蓄能行業分會正式成立。截至目前，分會會員單位達188家，涵蓋投資運營、規劃設計、施工建設、裝備制造和科研院所及咨詢機構等，公眾號關注人數超7萬人，已發布的原創文章300余篇，總閱讀次數超1300萬次，已成為全國性、專業性、具有廣泛代表性的抽水蓄能行業組織。下一步，中國水力發電工程學會抽水蓄能行業分會將依托行業力量，全力做好《辦法》落實落地。

一是服務政府，加強行業發展監測。發揮分會全產業鏈優勢，在對全國規劃、前期、在建、運行項目全生命周期監測的基礎上，開展產業發展監測，及時掌握動態，為政府決策、產業評估等提供支撐。

二是服務行業，推動全產業鏈協同。適應國家要求和行業發展趨勢，對抽水蓄能投資、設計、施工、運營、設備制造、科技創新、人才培養等全產業鏈開展協調，實現產業鏈各環節協同高效，產業鏈整體均衡可持續。

三是搭建橋梁，凝聚共識形成合力。分會將匯聚產業資源和行業智慧，努力構建政府和企業溝通的紐帶、學術和技術交流的窗口、創新和自我管理的平臺，形成發展合力和行業共識，推進技術進步，推動創新發展，助力抽水蓄能持續、穩定、健康發展。